REGELKRÅNGLET

Professorn: Försiktighet, följsamhet och feghet präglar myndigheter

Den funktionella dumheten sprider sig i svensk förvaltning och bidrar till ökat regelkrångel. Spaningen kommer från forskaren Mats Alvesson. ”Tankeslöa och ”det här låter bra”-orienterade politiker och byråkrater tänker gärna ensidigt i lagstiftningstermer”, säger han till TN.

TN har under åren beskrivit den svenska byråkratiseringen av samhället, inte minst hur miljölagstiftningen tolkad av exempelvis Naturvårdsverket, Länsstyrelsen eller Kemikalieinspektionen skapar hinder för företag. Men regelkrånglet finns i hela förvaltningen och drabbar på individ och företag. Myndigheter som Livsmedelsverket, Folkhälsomyndigheten och kanske inte minst Arbetsmiljöverket, har under åren kritiserats hårt för att öka regelbördan. För två år sedan skrev TN om hur ett detaljkrav från Arbetsmiljöverket fick Ekerö kommun att överväga att stänga populära äldreboenden och i stället bygga nytt. Ironiskt nog bidrar även kommunerna själva i högsta grad till regelhetsen.

Det går naturligtvis inte att tänka sig ett modernt samhälle utan omfattande regelverk som skyddar både liv och hälsa, men allt som oftast får de stora negativa bieffekter, driver oproportionerligt höga kostnader för individ och stat, eller bara har gått över den gräns för vad som är rimligt. Ett exempel är när Vattendirektivet omtolkat till svenskar regler resulterar i en dammdöd och uttorkade sjöar fastän miljönyttan är begränsad. För de boende vid sjöarna är det en katastrof.

De många och krångliga, och ibland motsägelsefulla reglerna, är i sig ett problem. Men lika stort är problemet med tjänstemän som tolkar. Den vanliga reaktionen bland handläggare och ansvariga inom förvaltningen – att de bara följer reglerna – är bara halva sanningen. Många regelverk medger ett visst handlingsutrymme, och inte sällan används det för att ytterligare skärpa tillämpningen fastän det omvända borde gälla.

En forskare som har tagit tempen på svensk byråkrati är professorn och författaren Mats Alvesson, University of Bath och Lunds universitet. Han är mest känd för sitt begrepp funktionell dumhet som han menar präglar många organisationer, både inom offentlig sektor och i näringslivet.

I våras skrev han tillsammans med Fredrik Sjöholm, professor och vd för Institutet för Näringslivsforskning (IFN), en uppmärksammad debattartikel i DN där de gick hårt åt den svenska förvaltningen:

”Byråkratin har borrat in sina klor i offentlig sektor. Chefer vågar inte ta egna initiativ, resurser slösas på administration och rädslan för granskning styr mer än viljan att skapa nytta”, konstaterar de två författarna i artikeln.

Räddhågsenhet

TN har kartlagt ett av de verktyg – gränsvärden – som förvaltningen har till sitt förfogande när de detaljstyr oss medborgare. Genomgången visar hur de systematiskt sätts på en lägre nivå än vad lagar och regler kräver. Den så kallade försiktighetsprincipen gör att man ”vill vara på den säkra sidan”. Det kan tyckas vara en klok strategi, men om det till exempel kostar mångmiljonbelopp att rensa dricksvattnet från en specifik kemikalie fastän halterna ligger långt under vad som är farligt för hälsan har vi ett problem. Resurser måste kanske tas från åtgärder som är mycket viktigare för hälsan. Detta sker hela tiden. Ett gift är aldrig skadligt i sig, det handlar om hur mycket vi får i oss.

Denna försiktighetsprincip tangerar Mats Alvesson tankegångar. En av hans slutsatser är just att förvaltningen präglas av räddhågsenhet. Mod och kreativt handlingsutrymme har fått stryka på foten.

– Gränsvärden är inte mitt område, men rädslan för att göra fel medför att säkerhetsmarginalerna ibland blir stora. Man vet ej säkert och vill ha stora buffertar. Ångestminimering är en viktig drivkraft, säger han.

– Det finns alltid en del osäkerheter och många agerar enligt vad jag i cyniska stunder ser som svenska värderingar: Försiktighet, följsamhet, feghet och förljugenhet. Men det finns förstås undantag. Under covid gällde mindre av detta.

Men det handlar inte bara om räddhågsenhet:

– Det finns en uppsjö av lagar och andra regelverk och en hel del personer som är entusiastiska regelverksföljare. En del vill gärna sätta dit de som gör fel, ibland också för småsaker. Det finns också utbredda normer om att man ska vara lojal, ha rätt värderingar och förhållningssätt samt säga rätt sak. Nolltolerans mot kränkningar medför låg ribba. Det finns många minfält, säger han.

”Extrem tondövhet”

Samspelet mellan journalistisk-politik-förvaltning driver också fram nya detaljregler. När ett fel uppdagas brukar journalisten genast avkräva svar från politikern; hur ska vi säkerställa att det inte sker igen? Är det inte dags att skärpa lagen?

Politikern kan sällan hålla emot, utan lovar bot och bättring. Nya regler ska instiftas som ska tolkas av förvaltningen.

– Att vi måste skärpa lagstiftningen är nära på en DNA-respons. Tankeslöa och ”det här låter bra”-orienterade politiker och byråkrater tänker gärna ensidigt i lagstiftningstermer. Problem ska lösas med lagar. Ofta blir lösningen problemet: Det blir för mycket lagar. Folk följer dessa och tänker ej själva, säger Mats Alvesson.

Ytterligare en slutsats, som Mats Alvesson och Fredrik Sjöholm diskuterar i debattartikeln i DN, är oförmågan att arbeta mot mål. Man kan tycka att det borde vara en självklarhet att myndigheter styrs av mål som att skolan ska bana väg för kunniga och välfungerande medborgare. Men så är inte fallet. ”Annat har större betydelse, framför allt att göra formellt rätt för att undgå risker för den egna karriären och för organisationens rykte”, skriver de två debattörerna.

– Det är allvarligt. Inom den offentliga sektorn blir det viktigast att göra allt rätt, minimera misstag, att inte maximera måluppfyllelse som att uppnå viktiga forskningsresultat på universitet eller förebyggande och uppklarande av brott inom polisen, säger Mats Alvesson.

Även han är kritisk mot Arbetsmiljöverket.

– Vi studerar ett fall, där AMV ger exempel på närmast extrem tondövhet. Liksom många andra myndigheter präglas man av funktionell dumhet. Riskminimering och planfetischism dyrkas, med knappast något utrymme för att låta de som vill kontrollera använda sig omdöme och bestämma vad som är rimligt och fruktbart.

Vägen till helvetet är kantad av goda föresatser

Pådrivande i förvaltningens byråkratisering är också de så kallade tillsynsmyndigheterna, som Mats Alvesson menar slår ned på varje initiativ som frångår den av dem fastlagda prioriteringsordningen. Han är särskilt kritisk mot Skolinspektionen som han och Maria Strannegård, fil dr i etnologi, har skrivit om i boken Check check check.

De två forskarnas slutsats är att Skolinspektionens granskningar ofta fokuserar på pappersprodukter och formella regelavvikelser i stället för att syna det som faktiskt fungerar i klassrummet. Det blir kort och gott viktigare för skolorna att vara ”granskningsbara” än att reflektera över om arbetssätt och metoder bidrar till ökad kvalitet i utbildningen:

– Rektorer och skolpersonal är bara exempel. Alla organisationer, särskilt större, ska vara granskningsbara, ofta även i fråga om oviktiga detaljer. Det ska finnas planer och dokumentation av regelefterlevnad överallt. Tillsynsmyndigheter har ett närmast fetischistiskt intresse för planer och papper, säger Mats Alvesson.

”Många är i bräcklighetsbranschen. Fokus på risker och problem.”

Mats Alvesson lyfter också fram problemet med goda intentioner och vackra visioner. I värsta fall kan de få motsatt effekt än de avsedda. Vägen till helvetet är som bekant kantad av goda föresatser.

– Mycket överambitiöst slår bakut. Man vill och lovar för mycket – det är inte bra. Ett exempel är ”kunskapssamhället”, där alla ska gå länge i skolan, många ska ha högskoleutbildning. Sedan begär studenterna jobb därefter. Vi får då för många byråkrater och konsulter och för få som vill jobba med tillverkning och hantverk, säger han.

De vackra orden och intentionerna omsätts i rekommendationer, rutiner, policys och checklistor. Man slår ned på allt det som uppfattas som felaktigt.

Dessutom måste medborgaren stöttas och hjälpas för att allt detta storslagna ska åstadkommas. Det blir extra skadligt när det kombineras med det moderna samhällets behov att optimera tillvaron. Allt ska vara på topp. Individen har inte rätt att misslyckas, ledarskapet ska alltid vara lyhört och adressera alla problem som varje enskild arbetstagare har, exempelvis.

Det blir till ett improduktivt samspel med den enskilda samhällsmedborgaren som också förväntar sig att bli hjälpt, servad och försedd med alla typer av anpassningar. Ett exempel är ökningen av det som dagligt tal kallas diagnoser och de krav på åtgärder som kommer av dem.

Ändå, trots alla dessa anpassningar, tycks svensken må sämre än någonsin, i alla fall finns gott om tecken på ohälsa, stress och oro, konstaterar Alvesson:

– Man skulle kunna tro att de som är yngre, med all deras utbildning, och all den terapi, alla resurser och högutbildade föräldrar och all omsorgsinriktad lagstiftning skulle vara ett under av välbefinnande och självständighet. Men det verkar inte vara fallet.

– Det är en komplicerad fråga, men det verkar som omvårdnad, försiktighet, skydd mot allt möjligt, riskminimering, försiktighet och curlande gör folk sköra. Många är i bräcklighetsbranschen. Fokus ligger på risker och problem. Terapeutiska lösningar lanseras i stor skala. Människor blir obenägna och oförmögna att hantera tillvarons tillkortakommanden.

”Ett inslag här är funktionell dumhet”

Det finns också kritiker som menar att myndigheternas tjänstemän har blivit aktivistiska. Men det är samtidigt väldigt svårt att i det enskilda fallet bevisa vad som är vad. Det är tämligen självklart att en handläggare på Naturvårdsverket brinner för miljöfrågor och därför vill göra ett bra jobb inom det område som hen har ansvar för. Det gör hen inte till aktivist även om gränsen är flytande.

Oavsett bevekelsegrund så kan det bli ett problem när den skickliga och drivna tjänstemannen ensidigt fokuserar på sitt eget smala sakområde. En planerad industrisatsning som skapar nya jobb och är bra för klimatet (och därmed miljön) på sikt kan uppfattas som mindre angelägen när det finns spår av en tämligen vanlig salamanderart i en lokal damm på platsen för den nya verksamheten. Det blir lättare att säga nej till fabriken än salamandern.

– Ett inslag som ofta ställer till det är funktionell dumhet. Man tänker snävt inom ramen för den egna funktionen, sakkunskapen och ideologin. Detta gäller generellt, även i näringslivet: De flesta tänker ogärna utanför den egna specialiteten och närmaste horisonten. Självständighet och bredare kritisk reflektion är sällsynt i arbets- och näringslivet, säger Mats Alvesson.

Ser du att aktivism inom myndighetsvärlden har ökat, och ersatt den weberska tjänstemannen?

– Det varierar nog. Aktivism behöver ej vara dåligt. Följande av politiska beslut och vara maximalt byråkratisk kan vara tveksamt. Men ibland kan nog även offentliganställda drivas av sina övertygelser.

Uppmaningen: Inför dumhetsbekämpningsgrupper

Mats Alvesson och Fredrik Sjöholm ger i DN-debattartikeln flera exempel på hur den offentliga sektorn – men även näringslivet – kan lämna den funktionella dumheten bakom sig. Några av förslagen är att kontinuerligt granska kärnverksamhetens måluppfyllelse och ge tydlig återkoppling, stöd och ibland sanktioner. Jämförelser är också bra. Onödiga strukturer och förfaranden måste rensas bort och dåliga prestationer sanktioneras, till exempel undermåliga skolor, polisdistrikt, och sjukhuskliniker.

De två forskarna menar också att välfungerande institutioner byggs av engagerade medarbetare och en förståelse för att saker och ting ibland går fel. Det gäller att lära sig av misstagen så att de inte upprepas.

Mats Alvesson ger fler konkreta tips på hur funktionell dumhet kan bekämpas:

– Man kan ha seminarier som ställer frågor typ: Vad håller vi egentligen på med? Man kan be folk lista 5-10 tveksamheter eller dumheter. Organisationer kan också ha dumhetsbekämpningsgrupper, som består av interna och externa personer – noga utvalda – som pratar med folk, skannar verksamheten och pekar på sådant som borde tas bort eller radikalt ändras. Det går även att jobba med djävulens advokat och att späka sig själv med bullshitbingo, eller att föreslå och ha omröstning om de värsta flosklerna i organisationer. Allt detta kan behöva användas även i företag, säger han.

Proportionalitetsprincipen har lyfts fram av en del jurister som en väg framåt eftersom det sätter regelverket i ett sammanhang. Ska till exempel lokala trafikbestämmelser få trumfa en etablering av en ny industri som skapar hundratals arbetstillfällen?

Vad anser du om den principen?

– Rimliga proportioner är svårt att säga emot. Men avvägningar mellan olika intressen och värden kan vara svårt. Regler som blir absurda i vissa fall bör likväl åsidosättas.

Det här med en regel in en regel är ju en bra princip. Men går det verkligen att genomföra i praktiken när regelskapandet är helt oöverblickbart och varje enskild tjänsteman menar att just dessa regler är de viktigaste?

– Inte lätt det här. Men alla organisationer kan jobba med en sådan princip. Enskilda tjänstemän kan ju inte finna på och vidmakthålla egna regler i ”splendid isolation”. Det är förstås en maktfråga, men i princip borde det väl gå ta bort en hel del. Det finns gott om exempel på när man lyckats.

Överimplementering

Sedan ett par år tillbaka har TN följt och berättat om företagaren Thomas Sjölander som driver josföretaget Wellnox.

Det lilla Norrköpingsföretaget har en riktig storsäljare, en liten ingefärashot, som i högsta grad har bidragit till tillväxten. Den står för ungefär hälften av Wellnox omsättning. Problemet var att när Sverige skärpte reglerna för återvinning av dricksflaskor hotades inte bara den affären, utan hela företaget.

Det nya regelverket innebär att i stort sett alla dryckesflaskor ska in i pantsystemet. Men pantmaskinerna klarar inte Wellnox lilla shotflaska som mäter 33 millimeter i diameter. Dagens pantmaskiner kan bara hantera storlekar över 45 millimeter.

Ändå valde Sverige den hårda linjen fastän EU-regelverket medgav en mjukare tolkning. Det är det som kallas för överimplementering.

Efter år av kamp vann Wellnox mot myndigheten. Nu är hans lilla glasflaska undantagen från retursystemet. Kanske hade det varit möjligt att tänka rätt från början?

Vad anser du om det? Är det en överimplementering en del av problemet med funktionell dumhet?

– Man brukar påstå att i Sverige härskar lagefterlevnad. I andra länder är man ibland lite mer flexibel och selektiv i fråga om överimplementering, säger Mats Alvesson.