REGELKRÅNGLET

Dömer ut Sveriges plan – EU-kravet hotar både skog och stad: ”Går inte att fatta beslut på det här underlaget”

Myndigheternas konsekvensanalys av EU:s naturrestaureringslag är så bristfällig att den inte kan ligga till grund för politiska beslut, varnar experter. ”De bredare samhällsekonomiska effekterna saknas helt”, säger Fredrik Bergström, ekonomie doktor i nationalekonomi, till TN. Samtidigt har Finland valt en helt annan väg.

EU:s naturrestaureringsförordning, som trädde i kraft i augusti 2024, ställer krav på medlemsländerna att ta fram nationella planer för att återställa förstörd natur.

"Det går inte att fatta beslut på det här underlaget."

Ett utkast ska vara på plats hos EU-kommissionen senast den 1 september 2026.

I september 2024 gav regeringen ett uppdrag till fem centrala myndigheter – Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Boverket – att gemensamt ta fram ett förslag till en nationell plan för implementeringen av förslaget.

Naturvårdsverket fick också ett särskilt ansvar för att fram en konsekvensanalys av förslaget. Den presenterades i februari 2026 och bereds nu inom Regeringskansliet.

I en färsk rapport på uppdrag av Svenskt Näringsliv bedöms nu den här konsekvensanalysen som skrämmande ofullständig.

– Den är så bristfällig att det inte går att fatta ett beslut på den, säger Fredrik Bergström, ekonomie doktor i nationalekonomi, som skrivit rapporten tillsammans med Tore Englén, senior rådgivare på WSP Strategic Advisory.

Framför allt saknas fördjupade analyser av hur naturrestaureringsförordningen påverkar företag och näringsliv, investeringar samt enskilda markägare.

– De analyser som presenterats fokuserar på statens kostnader för genomförandet, medan de bredare samhällsekonomiska effekterna, olika risker och målkonflikter för näringsliv, investeringar och markanvändning saknas helt, säger Fredrik Bergström.

Utbudet av mark minskar och etableringar försvåras

Rapportförfattarna pekar också på att förordningen kan resultera i att utbudet av produktiv skogsmark minskar kraftigt, att prospektering och gruvetableringar försvåras samt att möjligheterna att utveckla städer och bygga vägar minskar.

– Det handlar i grunden om markanvändning. Förslaget kan begränsa både skogsbruk, gruvverksamhet och stadsutveckling, med potentiellt stora effekter för ekonomin, menar Fredrik Bergström.

– Man behöver medvetandegöra för beslutsfattarna att detta kan få stora breda samhällsekonomiska konsekvenser. Det är inte bara att införa det här, fortsätter Tore Englén.

Enligt författarna handlar kritiken inte om att alla effekter måste kunna beräknas exakt. Problemet är snarare att flera av de största potentiella konsekvenserna över huvud taget inte analyserats.

Därmed saknas ett underlag för att bedöma de olika samhällsekonomiska avvägningarna.

På andra sidan Bottenviken gör man tvärtom

Frågan är hur myndigheterna kunnat leverera en konsekvensanalys som går så totalt i otakt med andra samhällsekonomiska intressen.

Nicklas Skår, författare till boken Vad skulle Axel Oxenstierna ha gjort idag och jurist på Svenskt Näringsliv, menar att Sverige gradvis har byggt upp ett system där svåra politiska avvägningar allt oftare överlåts till myndigheter, domstolar och experter.

När EU-rätten blivit mer omfattande och mer politiskt betydelsefull har allt fler centrala samhällsavvägningar hamnat hos just myndigheter som också tenderar att ha sitt verksamhetsområde för ögat – och inte det breda samhällsekonomiska perspektivet.

Samtidigt, på andra sidan Bottenviken, har man valt en annorlunda ansats.

Juho Korpi, utvecklingsdirektör på det finska Miljödepartementet, berättar att Finland i högre grad valt att centralisera arbetet.

De olika ministerierna (departementen) tillsätter breda arbetsgrupper med representanter från departement, myndigheter, forskningsinstitut samt markägar- och miljöorganisationer.

– På så sätt kan olika målkonflikter identifieras tidigt och därmed väga samman konsekvenserna för miljö, industri, energiförsörjning och regional utveckling, säger han.

De viktigaste aktörerna är klimat- och energiministergruppen, finansministergruppen, EU-ministergruppen och olika reformgrupper.

– De har ett samordnande ansvar för regeringens arbete, säger Juho Korpi.

Ministerierna styr – myndigheterna stödjer

Enligt Juho Korpi spelar EU-ministergruppen en nyckelroll när Finland formulerar sina positioner, samordnar regeringens linje och försöker påverka EU-lagstiftning i ett tidigt skede.

– Det viktigaste är att påverka EU-processerna innan direktiven och lagstiftningen är färdiga och på så sätt få de mer anpassade efter Finlands förutsättningar, säger Juho Korpi.

Arbetet med EU:s naturrestaureringslag är ett exempel. Finland har tillsatt en regeringsutsedd arbetsgrupp för att ta fram den nationella restaureringsplanen.

För Finland är frågan lika känslig eftersom landet, liksom Sverige, har en stor skogsindustri och omfattande markanvändning kopplad till råvaruutvinning och energi.

Arbetsgruppen leds av en styrgrupp med statssekreterare från de ministerier som berörs mest av lagen. Syftet är just att hantera målkonflikter och samordna olika samhällsintressen redan under beredningen.

– Planen behandlas också i de här ministergrupperna, säger Juho Korpi.

När politiken lämnar över besluten

Finland och Sverige har visserligen i grunden liknande förvaltningsmodeller med självständiga myndigheter.

Men en väsentlig skillnad ligger enligt Henrik Wenander, professor i offentlig rätt vid Lunds universitet, i vem som får utforma de bindande regler som kompletterar lagstiftningen.

I Sverige har regeringen en lång tradition av att föra över ansvaret för detaljerade regelverk till förvaltningsmyndigheter genom så kallade myndighetsföreskrifter.

Det innebär att myndigheter som Naturvårdsverket eller Kemikalieinspektionen ofta får en central roll när EU-regler ska omsättas i praktiken.

– I Finland är man mycket mer restriktiv med att låta förvaltningsmyndigheterna ta beslut om bindande regler på det här sättet, säger han.

I stället ligger regelgivningen oftare kvar hos statsrådet och ministerierna.

Därmed hanteras frågor som i Sverige kan hamna hos expertmyndigheter i större utsträckning närmare den politiska ledningen, menar han.

Henrik Wenander tror att detta också bidrar till den mer samordnade processen.

För även om många av föreskrifterna handlar om tekniska frågor menar han att de ofta innehåller politiska avvägningar.

– Problemet är att om myndigheter fyller ut lagstiftningen med detaljerade regler får de därmed samtidigt inflytande över frågor som ytterst handlar om samhälleliga prioriteringar, menar Henrik Wenander.

Vem bär egentligen ansvaret?

Konsekvensen blir vad Nicklas Skår beskriver som ett ansvarsvakuum. Politiker kan hänvisa till myndigheter och EU-rätt, medan myndigheterna svarar att de endast tillämpar lagstiftningen och vetenskapliga bedömningar.

Samtidigt hamnar målkonflikter mellan exempelvis miljöskydd, skogsbruk, gruvor och elektrifiering i långa juridiska processer.

Enligt Nicklas Skår har detta gjort Sverige mer trögrörligt, fragmenterat och svårare att styra när stora nationella prioriteringar ska genomföras.

Frågan som naturrestaureringslagen aktualiserar är därmed större än själva förordningen. Den handlar också om vem som ska väga samman samhällets olika mål när EU-regler omsätts i svensk politik – regeringen eller myndigheterna.