REGELKRÅNGLET

Så får Finland kontrollen över EU – gör inte Sveriges misstag

Medan Finland lyckas implementera EU-regler utan krångel är det tvärtom i Sverige. När Sverige ska införa olika EU-direktiv leder det till splittring, målkonflikter och överimplementering, menar nationalekonomen Lena Nerhagen. Forskning pekar på stora skillnader i ländernas förvaltningssystem.

Finlands statsförvaltning lyfts ofta fram som det goda exemplet när det kommer till att implementera EU-direktiv kopplade till olika miljömål medan Sverige har det svårare att hävda sig. Det konstateras till exempel i en rapport av Forskningsinstitutet Sieps, berättar Lena Nerhagen, lektor i nationalekonomi vid Högskolan i Dalarna.

Men de båda länderna har mycket gemensamt. De blev EU-medlemmar 1995 och har liknande förvaltningssystem – men kan det finnas något som skiljer de båda länderna åt och som gör att Finland framstår som den klart lysande stjärnan.

Två olika förvaltningssystem

Lena Nerhagen och hennes kollega Johanna Jussila Hammes bestämde sig för att undersöka saken närmare i en rapport som publicerats av Statens Väg- & Transportforskningsinstitut.

– Det fanns en uppfattning att Finlands och Sveriges förvaltning hade samma struktur men vi har upptäckt att det finns stora olikheter. Det får i sin tur stor betydelse för hur EU-direktiv implementeras, säger Lena Nerhagen

En viktig skillnad är att Sverige sedan man blev medlem i unionen försökt anpassa EU efter Sveriges förutsättningar, medan Finland istället ansträngt sig för att anpassa sig till EU:s förvaltningsapparat, fortsätter hon.

Det har i sin tur resulterat i olika strukturer på förvaltningssystemen i de båda länderna. Förenklat kan man säga att Sverige har ökat decentraliseringen medan Finland valt en mer centraliserad struktur.

– Finland förstod att det gäller att vara tidigt ute för att fånga upp olika EU-initiativ för att kunna bedöma hur de skulle kunna påverka landet och hur man då skulle förhålla sig till dem.

En konsekvens är att Finland inte tillsätter stora statliga utredningar i EU-frågorna i samma utsträckning. Man har i stället satsat på att lyfta upp dem till regeringskansliet – den högsta politiska nivån.

– På så sätt får man större kontroll och kan angripa EU-frågorna mer enhetligt och strategiskt.

– Och för att kunna hantera det har man bland annat flyttat upp kompetens direkt till departementen och ministerierna, från myndigheterna, och skapat en större samarbetsyta mellan Regeringskansliet och den finska riksdagen i EU-frågorna, fortsätter Lena Nerhagen.

Samtidigt visar Nerhagens och Hammes forskning att Sverige behöll den decentraliserade modellen i sitt förvaltningssystem i samband med EU-medlemskapet. Ett system där de svenska departementen är förhållandevis små och där mycket arbete sker på myndighetsnivå.

Men EU-arbetet har även delegerats ner till länen, där det har skett en förändring genom att Regionerna ersatt landstingen.

– Resultatet blir att vissa beslut och processer ligger oss Länsstyrelsen medan andra hanteras av regionerna. Man har ofta ett delat ansvar vilket leder till osäkerhet och svårighet att fatta beslut.

– Det kanske viktigaste resultatet av vår forskning är att skillnaden mellan att ha ett decentraliserat- och ett centraliserat system kommer att leda till olika beslut eftersom olika typer av information då flödar genom systemet, konstaterar Lena Nerhagen.

Sverige uppfyllde inte kraven

De båda forskarna menar att Finlands centraliserade modell leder till bättre och mer avvägda beslut. Finland har också rankats som bäst i världen under kategorin ”policy making” i undersökningen ”The International Civil Service Effectiveness Index.

– Vi tror att en viktig skillnad också är att Finland är mer benägna att på ett tidigt stadium ta in forskare som är väl bevandrade i sina områden och kan göra analyser.

Lena Nerhagen ger ett exempel. För några år sedan presenterade EU ett direktiv om att medlemsländerna ska implementera alternativa drivmedel. Här var Sverige det enda landet i unionen som fick underkänt.

– Vi tittade på det ärendet i ett forskningsprojekt. Sverige lät en tjänsteman på Näringsdepartementet och en på Energimyndigheten ta fram den första nationella handlingsplan som är ett krav enligt direktivet.

– EU ville ha en redogörelse för utgångsläget, vad som är gjort, vad som är på gång och hur vi ska ta oss till målen, men de valde att bara beskriva det arbete som redan pågick i Sverige. Sverige uppfyllde därför inte kraven, medan Finland däremot hade gjort allt rätt, fortsätter hon.

Sverige fick alltså bakläxa. Men i stället för att tänka nytt lämnades uppdraget över till landets länsstyrelser.

– I kraven på de rapporter som skulle tas fram fanns det ingen som helst systematik och variationen i rapporteringen är därför stor vilket betyder att det inte finns någon samlad bild över vad som behöver göras, konstaterar Lena Nerhagen.

Större risk för överimplementering

I sin forskning har Lena Nerhagen även tittat på hur landets regioner och länsstyrelser försöker tackla den här problematiken. Slutsatsen är att man är medveten om den, men inte kan hitta en lösning.

– Tillväxtverket har i sina rapporter om arbetet med hållbar utveckling på regional nivå lyft fram behovet av en ökad vertikal styrning och av att analysera målkonflikter mellan olika samhällsmål. Trots det händer inget.

En hypotes som Lena Nerhagen och Johanna Jussila Hammes lyfter fram är att en decentraliserad förvaltningsapparat också leder till att EU-direktiv överimplementeras.

Orsaken kan givetvis handla om miljöpolitiska ambitioner men en decentraliserad förvaltning främjar överimplementering av EU-direktiv eftersom det utan samlad analys är det svårt att överblicka konsekvenserna för samhället i stort, menar de.

– Eftersom ingen ordentlig konsekvensanalys görs så blir det resultatet. Tittar man på Finland, där man verkligen analyserar hur ett direktiv kommer att påverka landet så sväljer man inte hela direktivet så att säga. Man är aktiva i förhandlingar så att innehållet passar nationella förhållanden bättre.

– Problemet är ju att direktiv som överimplementeras skapar målkonflikter som riskerar att flyta upp till ytan senare. Till exempel i domstolarna, fortsätter hon.

Ett exempel är EU:s ramdirektiv för vatten som anger vad EU-länderna minst ska klara vad gäller vattenkvalitet och tillgång på vatten. Här har EU gett medlemsländerna möjlighet att göra undantag för kraftigt modifierade vattendrag.

– Det är vattendrag där det byggts kanaler, eller där man sysslade med timmerflottning för 100 år sedan. Men eftersom vattenområdet är så decentraliserat, det finns fem olika vattenmyndigheter, så är det svårt att göra en gemensam analys och komma med en samlad bedömning.

Att det behövs bättre samordning inom vattenområdet är något som SMHI nyligen konstaterat.

”Det gäller att få en helhetssyn i vattenplaneringen. Att olika aktörer samarbetar och anpassar sina vattenuttag och att det sker en aktiv prioritering av vem som ska nyttja vattnet när det blir brist på vatten. Här behövs en övergripande systemanalys och förvaltning för gemensam planering, prioritering, koordinering och avvägning mellan olika intressen”, uppgav Berit Arheimer, professor i hydrologi på SMHI nyligen på riksdagens forskningsdag.

Men det finns tecken på att man på regeringsnivå börjat uppmärksamma problemet.

– Det kom en rapport med namnet, Bättre konsekvensanalyser, där vår forskning omnämns. Den bearbetas av Finansdepartementet just nu. Vi har också nyligen varit i riksdagen och informerat om våra observationer.