REGELKRÅNGLET

Sverige och Finland väljer olika vägar – avgör hur hårt nya lagen slår

När EU:s naturrestaureringslag ska genomföras går Sverige och Finland skilda vägar. I Sverige har arbetet i stor utsträckning lagts på myndigheterna – medan Finland styr processen politiskt från start. Resultatet kan bli avgörande för hur hårt lagstiftningen slår mot skogsbruk, investeringar och markanvändning.

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Boverket har på regeringens uppdrag tagit fram ett förslag till nationell restaureringsplan för hur Sverige ska leva upp till EU:s krav på att återställa natur och främja den biologiska mångfalden.

Lagstiftningen har varit kontroversiell. Sverige, tillsammans med bland annat Finland, Italien, Nederländerna, Polen och Ungern, röstade emot förslaget när det antogs i juni 2024.

Regeringen har samtidigt varit tydlig med att genomförandet ska ske på en miniminivå. Trots det finns en växande oro hos aktörer som Skogsindustrierna, Svemin och Byggföretagen för att förslagen kan få långtgående konsekvenser för skogsbruk, äganderätt, markanvändning och bygginvesteringar.

Hur lagen i praktiken får genomslag avgörs i hög grad av hur den nationella förvaltningsmodellen är utformad.

Sverige och Finland – två olika modeller

Efter att EU antog förordningen bildade de svenska och finska skogsindustrierna en gemensam arbetsgrupp för att analysera lagstiftningen. Där blev skillnaderna mellan ländernas arbetssätt tydliga.

Emma Berglund, ansvarig för EU-skogspolitiska frågor på Skogsindustrierna, beskriver en tydlig kontrast mellan Sverige och Finland.

– I Finland har man haft politisk styrning genom hela processen och insyn i de analyser och avvägningar som gjorts längs vägen.

Den svenska modellen bygger på självständiga myndigheter, där regeringen sätter ramar genom sina uppdrag men i övrigt har begränsad insyn i arbetets genomförande.

– Regeringen anger att implementeringen ska ligga på miniminivå, men det är i praktiken den styrning som finns – det som står i regeringsuppdraget.

Skillnaden har djupa institutionella rötter. I en genomgång av den svenska och finska förvaltningen konstaterar Henrik Wenander, professor i offentlig rätt vid Lunds universitet, att Sverige i hög grad bygger på självständiga myndigheter utanför Regeringskansliet, medan Finland i större utsträckning fattar beslut inom ministerierna och därmed möjliggör en mer direkt politisk styrning av processen.

Politisk styrning i Finland – myndighetsprocess i Sverige

I Finland har arbetet i stället organiserats genom en tydlig politisk struktur. En bred, tvärministeriell styrgrupp på regeringsnivå sätter ramarna, medan arbetet bedrivs i underliggande projekt- och arbetsgrupper.

– Styrgruppen sätter riktningen, och arbetet i de olika grupperna stäms löpande av politiskt, säger Emma Berglund.

En annan central skillnad är graden av insyn. I Sverige har myndigheterna arbetat med förslaget under drygt ett år utan löpande politisk eller extern insyn.

– Myndigheterna har arbetat fram analyser och förslag utan någon egentlig politisk insyn under processen.

I Finland beskriver Maija Rantamäki, chef för internationella och EU-frågor på finska Skogsindustrierna, en annan modell.

– Styrgruppen försöker löpande väga ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser – hela spektrumet av effekter.

Processen är också mer transparent.

– Allt material publiceras löpande på en öppen webbplats, så att man kan följa hur arbetet fortskrider.

Enligt Henrik Wenander hänger detta också samman med olika syn på regelstyrning. Den finska modellen beskrivs som mer principiellt uppbyggd och lagstyrd, medan den svenska i högre grad präglas av pragmatiska lösningar och delegering till självständiga myndigheter.

Svår politisk avvägning i slutskedet

Skillnaderna i process får nu konkreta konsekvenser när Sverige går in i slutfasen. Regeringskansliet ska bearbeta ett omfattande material innan planen ska skickas till EU-kommissionen senast den 1 september.

Emma Berglund menar att uppgiften är svår.

– Det handlar om tusentals sidor analyser och förslag. Vi ser stora brister i underlagen, inte minst när det gäller miniminivån och de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna.

Det ställer höga krav på regeringens beredning.

– Med begränsade resurser blir det väldigt utmanande att på kort tid göra de politiska avvägningar som krävs i en fråga med så stora samhällskonsekvenser.

Samtidigt betonar den finska skogsindustrin vikten av insyn i processen.

– Det är helt avgörande för oss att kunna följa arbetet, eftersom lagstiftningen påverkar sektorn så mycket, säger Maija Rantamäki.

Stora konsekvenser – och krav på ändringar

I Finland pekar analyser på att restaureringskraven kan få betydande effekter för skogsbruket, bland annat genom att produktiv skogsmark tas ur bruk eller får kraftigt begränsad användning.

Mot den bakgrunden har den finska regeringen nyligen lämnat en lista till EU-kommissionen med förslag på ändringar i ett stort antal lagar som anses skapa onödig byråkrati. Naturrestaureringslagen lyfts särskilt fram.

– Det är en mycket komplex lagstiftning och många avgörande beslut återstår. Vi vill se en översyn och att frågan lyfts tillbaka till politisk nivå inom EU, säger Maija Rantamäki.

Skillnaderna mellan Sverige och Finland handlar ytterst inte bara om arbetssätt – utan om hur staten väljer att organisera makt och ansvar.

När naturrestaureringslagen nu ska omsättas i praktiken blir det ett test av de två modellerna.

Frågan är om avgörande avvägningar ska göras tidigt, inom politiken – eller sent, i myndighetsprocesser och efterhandsbeslut.

Det kan i sin tur avgöra hur hårt lagstiftningen slår mot skogsbruk, investeringar och markanvändning.