REGELKRÅNGLET

Så tappade Sverige kontrollen över myndigheterna – ”En teknokrati”

Myndigheterna tar ett allt fastare grepp om den svenska demokratin, slår experten Nicklas Skår fast i en nyutkommen bok. Det riskerar att lamslå Sverige i tider av klimatkris och stora säkerhetspolitiska utmaningar. ”Huvudproblemet är att vi har fått något som liknar en teknokrati”, säger han till TN.

I takt med att samhället blir alltmer komplext har den offentliga sektorns vittförgrenade förvaltning växt sig allt starkare och mäktigare. I Sverige har utvecklingen accentuerats av en ovanlig organisering av förvaltningen. Det handlar dels om myndigheternas, ofta omhuldade, självständighet, dels om ett förhållandevis litet regeringskansli.

I en nyutkommen bok, Vad skulle Axel Oxenstierna ha gjort i dag?, skriven av juristen Nicklas Skår, ställs frågan om den svenska organiseringen är den mest effektiva. Som jurist på Svenskt Näringsliv har han lång erfarenhet av hur politik och förvaltning agerar, särskilt i miljöfrågor.

Men syftet med boken är inte bara att diskutera hur förvaltningen kan förändras och effektiveras, det är i högsta grad en demokratifråga, menar han.

– Huvudproblemet är att vi har fått något som liknar en teknokrati, det vill säga att vi säger att det är experterna som förstår mycket bättre än vad alla andra gör, både politiker och medborgarna. Det finns till och med tankar i utredningar och statsvetenskaplig litteratur som går ut på att experterna egentligen ska sätta sig över politiken. De ska sätta sig över den folkliga viljan och ”rätta till det” som är fel, sett ur ett expertperspektiv, säger han.

Ministerstyre i Sverige

Nicklas Skår menar också att myndigheterna i Sverige har blivit förvaltande och allt mindre förändringsbenägna. Det blir ett problem i en tid av kriser och när förvaltningen måste hantera stora utmaningar som klimatomställningen och en allt osäkrare omvärld.

– Allt det här måste vi kunna hantera. Och då kan vi inte sitta och säga att vi har de här reglerna och de är till för att bevara, för det är det som ligger i betydelsen av ordet förvaltning. Det är motsatsen till förändring. Och med tanke på det som händer nu så måste samhället förändras och det väldigt fort, säger han.

Han presenterar flera förslag för att bryta myndigheternas makt, och det som kan ha rönt störst intresse är idén om att avskaffa myndigheternas självständighet och införa ministerstyre i Sverige. I korthet innebär det att myndigheterna rent organisatoriskt införlivas i Regeringskansliet som avdelningar i departementen. Sverige skulle därmed närma sig den modellen som gäller i de flesta kontinentaleuropeiska länder.

”Man har till och med medvetet delegerat lagstiftningsarbetet ner till myndigheterna. Det betyder att politikerna börjar med att lagfästa en vision väldigt fluffigt i lagtext.”

För att förstå den svenska förvaltningens organisering måste man komma ihåg att den bygger på principen om delegering av makt. Folket överlåter makten till riksdagen, riksdagen till regeringen och regeringen slutligen till förvaltningen. Det regleras i regeringsformen (grundlagen). För att det ska fungera krävs ett visst mått av lydnad i varje led, men på myndighetssidan är det si och så med den efterlevnaden.

”Sammanfattningsvis kan man konstatera att uttrycket att myndigheterna ”lyder” under regeringen kan beskrivas som en bestämmelse om en administrativ inordning av förvaltningen, men knappast som en politisk lydnadsplikt”, skriver Skår.

Utvecklingen har varit tydlig sedan 60- och 70-talen:

– Man har till och med medvetet delegerat lagstiftningsarbetet ner till myndigheterna. Det betyder att politikerna börjar med att lagfästa en vision väldigt fluffigt i lagtext. Det kan vara att vi ska ha helt ren miljö eller full sysselsättning. Sedan skickar man det till myndigheten och säger att nu får ni fixa det här. Ni får makten att bestämma hur lagstiftningen ska se ut som ska leda till det här målet, säger han.

Det innebär i praktiken att politiken får en begränsad insyn i vad myndigheterna gör i de enskilda fallen och vilka avvägningar som görs när de reglerar. Och eftersom en expertmyndighet har ett snävt uppdrag, till exempel att värna miljön, så är risken överhängande att andra, minst lika, eller viktigare, hänsynstaganden prioriteras bort. För varför ska till exempel Naturvårdsverkets engagerade medarbetare titta på något annat än miljöaspekten? Försvarets eller industrins behov riskerar att sättas på undantag.

Nicklas Skår exemplifierar med cementkrisen som för några år sedan så när ledde till att Sverige stod utan egen cementproduktion. För industrin hade det varit ett dråpslag, men också för samhället som helhet och inte minst den svenska försvarsförmågan.

– De myndigheter som gick in i det här ärendet hade bara miljöskydd på sin agenda. Och domstolen som skulle avgöra det där hade bara miljöskydd att ta hänsyn till. Det är det de ska ta ställning till som systemet är uppbyggt, säger han.

– Hade myndigheterna i stället legat under regeringen, och vi hade haft möjlighet till ministerstyre, så hade regeringen kunnat gå in och säga: Vi förstår att vi behöver vara försiktiga med grundvattnet på Gotland, men vi kan inte stoppa cementtillverkning i Sverige. Regeringen hade då kunnat göra en samlad avvägning mellan olika mål- och intressekonflikter.

Olika tolkningar

Det finns ofta en föreställning om att myndigheternas beslut är objektiva sanningar, när det i själva verket handlar om bedömningar gjorda av människor av kött och blod. Av det följer också att man kan komma till flera olika beslut eftersom lagstiftningen oftast lämnar utrymme för tolkningar.

Under cementkrisen 2021-2022 kom till exempel första instans fram till att en fortsatt kalkbrytning var rimlig även när miljöaspekterna vägdes in. Den andra instansen tolkade emellertid lagstiftningen på ett helt annat sätt och menade till och med att inte ens underlaget var tillräckligt för att man skulle kunna fatta ett beslut.

– Om vi antar att regeringen hade kunnat ta över frågan och göra samma bedömning som första instansen gjorde – hade den då gjort fel? undrar Skår retoriskt.

– Om lagstiftningen är så öppen för tolkningar kanske det är lagstiftningen det är fel på eller så var kanske tillämpningen i andra instansen fel, tillägger han.

Myndigheterna har inte ens behövt driva på för ökad självständighet och ökat inflytande – de har fått det av politiken. Och det är en ordning som passar alla inblandade parter:

”Dagens situation ska snarast ses som den bekvämaste lösningen för både politiker och förvaltning. En lösning där placeringen av makten har blivit diffus för att det i realiteten passar såväl förvaltningen som politiken”, skriver Skår.

Politiken kan avsvära sig ansvar i besvärliga situationer och fokusera på frågor som kan vinna väljarröster och myndigheterna och inte minst myndighetscheferna får makt över ett frågeområde som de intresserar sig för, samtidigt som de alltid kan hävda att de bara gjort som de blivit tillsagda.

Ingen risk för trumpifiering

Sedan Donald Trump tillträdde som president för ett år sedan har många sett honom som ett varnande exempel på hur en maktfullkomlig politiker kan skapa kaos i ett lands förvaltning. I den amerikanska kontexten framhålls också ofta de amerikanska institutionerna som en slags garant för att den amerikanska demokratin kommer att klara sig i långa loppet.

Med dina förslag, finns det inte en risk att vi banar väg för maktfullkomliga politiker som kör över förvaltningen även i Sverige?

– Nej det tycker jag inte. För det första måste vi minnas att vår grundlag är mycket stark när det gäller olika former av skydd och kraven på likabehandling, objektivitet med mera. Starkare än den amerikanska konstitutionen skulle jag säga. Det gör som sagt att även en regering eller minister som agerar måste göra det inom ramen för gällande lagar.

För det andra menar han att Sverige inte har en mängd lagar och regler som ger regeringen den frihet att agera som USA:s president har. Här går det inte att runda riksdagen på samma sätt som presidenten kan runda kongressen, även om regeringen skulle vilja det.

– Den parlamentariska demokratin bygger på delegation medan den demokratiska maktdelningen bygger på motstående makter som kan ta ut varandra. Kortsluter man den demokratiska maktdelningen som Trump gör öppnas möjligheter som inte finns i Sverige, säger Nicklas Skår.

Sverige har också sedan ett drygt decennium fått en politisk situation med skiftande majoriteter. Mycket lite talar för att den utvecklingen kommer att stabiliseras under det närmaste decenniet.

Kan inte ett ministerstyre därmed leda till ökad ryckighet när regeringar med olika politisk färg på kort tid kan skifta inriktning för förvaltningen?

– Inte mer än vad vi har idag skulle jag säga. Däremot blir det betydligt tydligare vem som fattat beslut om vad, vilket kan vara både en styrka och en risk för politikerna. Vill man ersätta en föregående regerings politik blir det transparent och väljarna kan se vad regeringen faktiskt gör, säger Nicklas Skår.

Ökad aktivism?

I TN har myndighetsaktivism skildrats i flera artiklar. I grunden menar kritikerna att en ny typ av tjänstemän vägledda av frågor som de själva brinner för har ersatt filosofen Max Webers tjänsteman som styrs av en opersonlig auktoritet och politisk neutralitet.

Nicklas Skår närmar sig det laddade ämnet med viss försiktighet:

”Med tanke på tendensen att ge värderingsbaserade uppdrag till myndigheter kan man anta att människor som delar värderingarna söker sig till myndigheter de kan identifiera sig med. Myndigheten kan därmed komma att anpassas till åsiktsinriktningar som är förhärskande i den grupp till vilken handläggarna tillhör. Det blir en förstärkande spiral av värderingar”, skriver han i boken.

Samtidigt är han tydlig med att den stora majoriteten av tjänstemän inte är aktivistiska:

– Jag tror man gör sig själv en otjänst om man försöker stämpla myndigheterna eller tjänstemännen som aktivistiska. De allra flesta är bara lojala med det uppdrag som de uppfattar att de har. Och ska man få till en bra dialog kring hur Sverige ska utvecklas och hur vi ska ta tillvara de här olika kompetenserna och få till den här avvägningen som jag är ute efter, då kan man inte beskylla folk för att vara aktivister, säger han.

Förändring tar tid

Exemplen på obegripliga och ibland motstridiga myndighetsbeslut har blivit många under åren. TN har berättat om företagare som känner sig överkörda i enskilda ärenden. Det kan vara länsstyrelser som menar att spår av salamandrar går före en etablering av en batterifabrik eller att vanlig handsprit ska förbjudas till att miljötillståndsprocesser kan ta många många år för en planerad gruva fastän behovet av jordartsmetaller i klimatomställningen är akut. Initiativförmåga mals ned, investeringar försenas eller blir i värsta fall inte av.

I boken exemplifierar Nicklas Skår bland annat med ett gruvföretag som stod inför valet att släppa ut grundvatten i två vattendrag. För företaget var det ointressant vilket vattendrag som användes och man kunde lätt anpassa sig efter önskemål.

När tillsynsmyndigheten uppgav sig inte ha några synpunkter på val av vattendrag förberedde företaget sig inför tillståndsansökan genom att undersöka förutsättningarna i det ena vattendraget.

”När förhandlingen i beslutsmyndigheten startade meddelade tillsynsmyndigheten att undersökningen var onödig eftersom det aktuella vattendraget inte var lämpligt som recipient. Skälet till att man inte lämnat den informationen tidigare var att man inte ville föregå processen. Politikerna i den aktuella regionen blev upprörda över förlorade arbetstillfällen men kunde inget göra eftersom allt skötts formellt riktigt”, skriver Skår.

Syftet med boken är att väcka debatt. Nicklas Skår inser att de lagändringar han föreslår måste kombineras med en kulturförändring inom svensk förvaltning. Sådant tar tid.

”Det kan aldrig vara myndigheternas uppdrag att avgöra mål och intressekonflikter. Det måste ligga på politiken.”

– Men det är angeläget att politiken tar tillbaka en större andel av beslutsfattandet, och framför allt att de kan gå in i komplexa ärenden och göra avvägningarna mellan mål och intressekonflikter. Det kan aldrig vara myndigheternas uppdrag att avgöra mål och intressekonflikter. Det måste ligga på politiken, säger han.